煙葉是用途單一、需求彈性較小的農產品，其終端產品需求量短期內變化不大，因此煙葉的需求量相對穩定。但在我國現行煙葉體制下，煙葉生產主體卻是130多萬戶的小農，煙農具有相當的生產決策權，在比較收益低和可以進行替代種植或轉移就業的條件下，煙農具有退出的權利，在政府與煙農的博弈中，煙農處于優勢地位。但在比較收益相對高的情況下，煙農又會增加生產，面臨著政府收購額度管理的約束，在政府與煙農的博弈中，政府處于優勢地位。因此總結，如何實現對煙葉生產既 “控得住”，又“穩得住”，保證煙葉總量供求的基本平衡，是我們面臨的一大難題。

    ——控制煙葉產量增長難度大

    在過去的十幾年里，依靠額度管理，煙葉生產基本實現了總量平衡。但這種控制和管理具有明顯的剛性，對市場變化反應滯后，調控難度在不斷增加，尤其是依靠額度計劃分配，不利于區域間的利益分配，也阻礙了煙葉區域布局的優化調整和煙葉質量的穩步提升。

    相關市場調研報告請見中企顧問網發布的《2014-2020年中國煙草行業監測與發展前景預測報告》

    一方面，地方政府有增產增收的意愿。根據2006年4月國務院公布的《中華人民共和國煙葉稅暫行條例》，稅率為20%的煙葉稅成為宜煙地區的重要財政收入來源。而且，煙葉稅的納稅人是以我國境內收購煙葉的單位，煙葉稅在煙葉交售環節由煙草公司下屬的煙葉收購站直接上繳，這種稅收的征收成本很低。所以，地方政府會全力以赴地保證甚至爭取更多的當地煙葉種植面積。另一方面，煙農增產的積極性也很高。雖然煙葉種植具有收益波動大、體力勞動繁重等不利因素，但是對于中西部地區貧窮落后和偏遠的經濟不發達地區的農民而言，由于煙葉種植事先有合同、有煙草公司負責收購，基本不存在市場風險，因此只要不發生大的自然災害，種煙收入就是穩定可預期的。

    ——煙葉定價機制不靈活

    在煙葉經濟運行中，除了收購額度控制的基本前提外，政府還壟斷了煙葉的定價權。目前煙葉價格體系中，收購價（生產者價格）和調撥價（對于煙廠而言的消費者價格）都由政府決定。如果說額度控制并不完全排斥市場機制的話，那么政府定價就是與市場機制完全相悖的資源配置手段。這也成了煙葉體制非市場化運行最主要的表現。近年來，煙葉收購價格往往在和煙農簽訂煙葉種植合同時確定，并告知煙農。這有利于煙農了解未來的收益，但是由于收購價格的制定權在國家煙草專賣局，距煙葉交售半年多的時間里可能會發生糧食價格和生產資料價格的變動，而煙葉收購價格卻不能及時調整。倘若煙葉多了，煙草公司往往采取壓級壓價的行為來減少虧損和風險；煙葉少了，就會引起抬級抬價、發放補貼甚至越區收購的“搶煙大戰”。