內容提示：公共租賃房是指由政府或公共機構所有， 用低于市場價或者承擔者能夠承受起的價格向目標群體提供的、過渡性的保障性租賃房，在其收入提高、住房支付能力改善后，這部分群體就要離開公共租賃房而轉入銷售房領域。《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》中明確指出：“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。”公共租賃房政策的提出表明了國家住房保障體系向“中低收入群體”轉變，具有相當重要的意義。

        一、問題的提出

        2012-2016年中國經濟適用房產業競爭格局與發展趨勢研究報告

        1998 年市場化導向的住房改革后，政府致力于建立符合社會主義市場經濟的住房制度， 并使房地產業成為推動國民經濟發展的新的增長點。①在政府不斷強化的商品化與社會化的住房政策下， 大部分的城鎮居民被推向銷售房領域， 而房屋租賃市場則面臨著規模縮小、運行不規范的困境。相當一部分無力進入銷售房市場但又被資格審查嚴格的廉租房與可及性低的經適房排斥在外的社會成員同樣無法在私房租賃市場上獲得比較穩定的居住權保障。這部分群體被形象地稱為“夾心層”，主要包括以下人群：階段性住房支付能力不足的新就業職工、外來務工人員以及另外一部分中低收入者。針對“夾心層”亟待滿足的住房需求，2009年住房和城鄉建設部提出的解決方法是加快公共租賃房的建設。

        公共租賃房是指由政府或公共機構所有， 用低于市場價或者承擔者能夠承受起的價格向目標群體提供的、過渡性的保障性租賃房，在其收入提高、住房支付能力改善后，這部分群體就要離開公共租賃房而轉入銷售房領域。《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》中明確指出：“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。”公共租賃房政策的提出表明了國家住房保障體系向“中低收入群體”轉變，具有相當重要的意義。

        二、公共租賃房的兩種發展模式

        發達國家基本形成了符合自身國情的公共租賃房模式。對其成熟的經驗進行借鑒有助于使我國的公共租賃房發展更加順利以達到好的保障效果并實現其政策目標。

        （一）以英美為代表的盎格魯—撒克遜公共租賃房模式以哈耶克、弗里德曼等為代表的新自由主義思想，在70 年代成為西方許多國家占主導地位的政治和知識力量，尤其是1973 年的經濟危機使傳統的福利國家重新審視公共福利迅速擴張的社會經濟后果。新自由主義主張市場經濟的自由競爭，認為國家對經濟和社會生活的干預越少，市場效率就越高。這一思想對公共租賃房的模式、整個租賃市場的構建和住房供應體系的結構皆產生了重要的影響。

        具體而言，盎格魯—撒克遜國家通過稅收、補貼等政策優惠措施將大部分社會成員推向市場購買私有住房以解決自身的居住問題， 暫無購房能力的群體則租用營利型租賃房。但營利型租賃房存在著租金高昂、居住權缺乏保障的問題， 因此社會上總有弱勢群體無法通過自身的力量來滿足居住需求，需要政府提供公共租賃房以保障其居住權。政府供應的公租房只面向最需要住房的弱勢群體和貧困家庭。

        （二）以德國為代表的日耳曼公共租賃房模式以德國為代表的日耳曼公共租賃房模式是與盎格魯—撒克遜模式截然不同的發展取向。凱梅尼認為德國以公共租賃房為重要組成部分的單一式租賃體制是與日耳曼式社會市場經濟的理論導向和社團主義體制提供的制度性框架緊密相連的。

        一方面是社會市場經濟理論的導向作用。在社會市場經濟理論看來， 政府不是在全力促進市場競爭之余來構建一個照顧弱勢者的福利安全網， 而是致力于通過持續的市場管理使市場能夠以一種為弱勢群體提供適度福利、經濟發展與社會進步相結合的方式來運行。

        另一方面是社團主義體制的影響。權力結構是一個理解政策策略的產生、發展和變化的關鍵因素。②社團主義體制提供了一種范圍廣泛的、不同團體利益在政策制訂過程中得以代表的制度性框架。③在這樣的一種體制下，各種類型的租賃房———公共租賃房、非營利性成本型租賃房、營利型租賃房以及其他一些私人租賃房———的供應者都可以表達自身的利益訴求，并通過非沖突的合作、協商、妥協的方式對整個租賃市場進行調和已達到一個平衡狀態。

        三、適合我國的公共租賃房發展模式

        對上述兩種公共租賃房發展模式進行分析后， 我認為德國日耳曼模式是更為適合我國國情的選擇。

        第一， 盎格魯—撒克遜模式下的公共租賃房存在殘余化供應的傾向，即只向最貧困家庭提供。我國的廉租房發揮的正是這樣的一個作用。不過，這里對我國的公共租賃房殘余化供應的界定并不是指面向最貧困家庭提供， 而是指這一租房資源只有特定的群體才能獲得。一方面，雖然公共租賃房設計的目標群體是“夾心層”，但是過多限制條件例如戶籍條件的設置使得許多本應受益的社會成員無法被覆蓋；另一方面，如果公共租賃房只嚴格向“夾心層”提供，那么形成的是又一個被分化的獨立住房群體， 另外還有其他缺乏居住權保障的群體， 如長期在城市生活的農民工仍然無法從這一政策中受益。因此可以說是另一種意義上的“殘余化”。

        第二， 該模式下包括公共租賃房在內的成本型租賃房受到政府的嚴格控制， 以防止其對營利型租賃住房形成競爭性壓力，形成了二元化的租賃體制，政府仍然大力支持人們選擇營利型租賃房和私有住房。而事實上，我國目前的私人營利型租賃市場是很不規范的， 如果不以公共租賃房的發展為契機促進租賃房市場規范化運行， 那么多數社會成員仍然不會選擇長期租房， 而是繼續選擇購買擁有自身產權的商品房。因此該模式不利于各類租賃房的競爭與整合，從而也不利于另一政策目標，即完善住房供應體系，培育住房租賃市場的達成。而在日耳曼模式下，除了完全由政府供應的公共租賃房， 政府還大力支持各種非營利性社會租賃房的發展，甚至對營利型租賃房進行補貼，各種類型的租賃住房進行競爭、調和，形成的是一個整合的租賃體系。在這樣一個整合的租賃市場中， 支付能力較高者支付的高租金因此可以對低租金繳納者形成交叉補貼， 有利于減輕公共租賃房供給的成本壓力，并使需求在各類租房中均衡分配，進而促進各類租賃房的可持續發展。

        因此，為了能真正實現《加快發展公共租賃住房的指導意見》中所提到的通過大力發展公共租賃住房以完善住房供應體系、培育住房租賃市場、滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求、引導城鎮居民合理消費、調整房地產市場供應結構的目標，日耳曼模式是值得借鑒的。具體而言，首先是政府加大對公共租賃房的投入；其次應運用土地、財稅、金融等支持性措施鼓勵各類企業和其他機構提供以保本微利為目標的公共租賃房；再次，目前公共租賃房的運作主要是通過政府的指導意見與通知加以推進， 其長遠發展缺乏法律法規的保駕護航， 公共租賃房的政策效力應該由具有強制性的法律來保證，因此需要逐步完善相關法律法規，使公共租賃房真正能實現其保障性目標， 而不是僅僅停留在政府的績效考核目標上；最后，應對公共租賃房各個具體操作層面進行明確與落實。