近年來，全國各地在城市環境基礎設施市場化改革上進行了大膽探索，并取得不少成績，但也存在一些問題。學習和借鑒國外在城市環境基礎設施上的做法和經驗，有助于我們明確改革方向，完善政策措施，把握和解決市場化改革中出現的問題，提高城市環境基礎設施的運營效率和管理水平。

    一、城市環境基礎設施市場化改革的一般趨勢

    城市環境基礎設施具有公共物品性質，長期以來主要由政府負責投資、建設和運營。這種模式越來越不適應快速城市化進程中公眾對公用事業日益增長的需求。在這一背景下，發達國家提出鼓勵私人部門參與建設和運營城市環境基礎設施，利用多種融資手段，培育資本市場，引入競爭機制，以及鼓勵用戶參與等改革趨勢。在城市環境基礎設施領域建立公共部門與私人部門“伙伴關系”，即新的PPP模式（Public—Private Partnership）備受推崇。

    20世紀90年代，英國提出PPP概念，并得到美國、德國、澳大利亞、日本等國的積極響應。一些國家還成立專門的政府機構來推動PPP的實踐。由于各國的政治體制、社會文化背景和經濟發展水平不一，在環境基礎設施領域的改革中采用的管理和運營模式也不相同。從實際看主要有三種類型：以法國為代表的私人部門參與城市環境基礎設施的建設、運營與管理模式；以英國為代表的完全私有化模式，通過引入私人部門的參與，對城市環境基礎設施的管理與組織進行重大變革；以菲律賓、智利等發展中國家為代表的吸引私人部門參與模式，其目的是為了擴大服務而引進資金，更加注重資金的籌措。

    近年來，由于發達國家的政治或經濟問題，由國際開發金融組織或雙邊援助機構向發展中國家提供的貸款不僅沒有增加反而減少了。在城市環境基礎設施領域的援助大都以單個項目實施，顯然不能夠滿足發展中國家在城市環境基礎設施領域的巨大需求。對于發展中國家而言，在建設資金短缺的情況下，開放市場吸引私人部門投資；進一步引入競爭機制，提高投資和設施運營管理效率無疑成了首選方案。

    國際開發金融組織一致認為，引入私人部門參與，采取PPP模式是加速城市環境基礎設施建設、提高運營效率與服務水準的有效手段，因而通過各種資助方式在發展中國家推廣這種模式。如聯合國開發計劃署（UNDP）的報告指出，PPP是解決環境危機的有效措施，并專門設立提高地方政府實施PPP的能力建設計劃（PPPUE：Public-Private Partnership for the Urban Environment），提供資金與技術支持。亞洲開發銀行也將“為更多的人提供基本和高效服務，促進向發展中國家的技術和經驗轉移，擴大民營部門的作用，提供金融部門內部的相互調整”作為項目選擇的標準。從某種意義上說，國際組織已經成為推動各國城市環境基礎設施改革的主要力量。

    世界各國之所以進行改革，主要是因為以往靠政府建設和運營城市環境基礎設施普遍存在兩大問題，一是政府要承擔全部成本，財政負擔過重，在公共財政上往往會“捉襟見肘”；二是由于環境基礎設施具有自然壟斷性質，由政府或國有單位建設和運營會導致效率低下。如果把城市污水處理和垃圾處理等環境公共服務完全交給私人部門，又可能出現價格提高，普遍服務不能得到滿足等問題。而采取PPP模式，政府可以利用私人部門的技術和競爭優勢，提高其運營效率，利用合同確保服務質量；私人部門則可以通過收費獲得一定的利潤，并獲得一定的發展空間。從國際經驗看，市場化改革是國際社會在完善城市基礎設施建設與管理運營過程中，針對公共部門壟斷下資金短缺、效率低下、服務水平低等問題而提出的體制機制改革方向，實踐證明符合環境服務業的發展規律。

    二、世界各國環境設施建設和運營的主要做法和經驗

    由于政治體制、社會文化背景和經濟發展水平不同，在城市環境基礎設施領域，各國也采取了不同的做法，形成不同的模式。

    （一）完全私有化的英國模式

    英國在城市環境基礎設施領域所采取的方式是完全私有化，政府通過將環境基礎設施出售給私人企業實現這一目的。同時，英國的供排水領域采用了區域水管理模式，即每個水務公司負責一個區域的供排水服務。完全私有化和區域水管理是英國模式的兩大特征。

    為了保障私有化，英國在其政治體制改革過程中，進行了大量的環境基礎設施私有化制度建設，包括完善法律法規，建立嚴格的市場準入并不斷調整；建立獨立的監管機構，保證監管的獨立性；加強對價格的管制；逐步完善公眾參與機制等。經過1974—1989年長達15年的努力，英國首先為環境基礎設施私有化建立起法律、民主制度的保障，然后才進行全面的私有化改革，這是英國模式得以有效實施和成功運行的根本前提。

    英國的監管體系也比較完善。按照政策法規設置了環境國務大臣和威爾士事務大臣，其職責包括任命水務總督、水務公司及國家河流管理局負責人，制定和修訂水務管理的法律框架等。在執行層面設置了國家河流管理局，主要負責河流水質、內陸及沿海地區水質、土地排水、防洪、漁業、水上旅游、水資源保護及管理、航運等活動，頒發取水許可證，污染控制等事務。在監督層面，設置了水務辦公室、飲水監督機構、水務消費者委員會、皇家污染監察署、壟斷和兼并委員會等5個機構。嚴格監管，保證了整個環境基礎設施行業的順利發展。

    （二）以特許經營為主導的法國模式

    以租賃經營和特許經營為主導的法國市場化模式，是在保持公用事業所有權公有的前提下，政府通過市場競爭，選定一家企業按照雙方簽訂的契約對某項城市基礎設施進行建設和管理，其經營管理過程受到政府部門和社會監督。私人公司的介入不涉及產權層面，只是以運營管理者的身份出現，主要任務是提高運營和管理水平。政府與受托企業通過特許經營等經濟合同（15—20年）和租賃／管理合同（5—8年），明確雙方的權利和職責范圍，受托企業有對公用事業進行技術開發、提供產品和服務的權利及義務；政府有權對受托企業進行監督，并保留對價格干預和單方中止契約的權利。

    法國的模式具有政府和受托企業權責分工明確、合作形式靈活多樣、準入競爭監管機制完善等特點。政府有重大決策和選擇經營管理者等權力，對城市環境基礎設施建設負有重要責任，并對水資源和環境基礎設施有控制權，但不干預企業的日常經營活動。行使委托管理權的機構可以是國家、地方政府或公共事業管理部門�？梢垣@得委托管理權的企業包括國營企業、私營企業、公私合營企業和外資企業等。受托企業依照合同規定自主經營管理，為社會提供相關產品和服務。在準入監管上，合同期限短，通過經營權的競爭控制成本。由于環境基礎設施的資產屬于政府所有，企業投資責任小，擔負的風險也小；政府的監管成本較低，但投資責任相對較大。

    （三）以社區為單元的美國模式

    美國采取以社區為單元的基礎設施建設運營模式：即社區所有，國家和州政府補貼，強調各級政府的責任。在美國，水務公司在環境基礎設施運營上主要有三種模式：公有、公共部門運行；私有、私有企業運行；公有、私有企業運行，即公私合作伙伴關系。自1970年以來，公私合作伙伴關系在水務領域得到推廣應用。目前，有4000家私人部門所有并運營管理的水業設施，主要是服務于人口規模大的社區。

    在美國，政府主要從稅收優惠政策和技術認證兩方面對PPP的發展給予支持，如對代用某些污染控制技術的設備采用加速折舊等優惠政策。一些州對污染控制設備的購置者免除部分或全部財產稅或銷售稅。在民間，主要依靠一些非政府組織和其他機構來推動PPP的發展，如“公私伙伴關系國家理事會”（National Council on Public-Private Partnerships，簡稱NCPPP）、全美市長會議（the United States Conference of Mayors，簡稱USCM）等。

    美國水業基礎設施的監管除了來自政府部門，還有各種非營利組織和行業協會，包括聯邦環保局、州公共事業委員會、美國水務協會等，這與其民主制度體系密切相關。政府與各類非政府組織構成的監管網絡，通過立法和信息反饋，甚至積極影響立法等形式來形成互動關系。應該說，各類非政府組織的重要影響成為美國監管體系的一大特點。

    美國污水處理費制定的依據是全成本回收，采取按表計量收費的方式，設施的運營管理資金的絕大部分來自于污水處理費。統計表明，美國污水處理費高于自來水費。

    （四）政府直接管理和服務的日本模式

    日本在城市環境基礎設施建設和運營領域，依舊采取政府直接管理和服務的方式。資金來源主要是中央政府的轉移支付和地方債券。根據1988-2001年的統計，公共污水處理設施的建設費用主要來自國庫輔助金，占29.2%；地方債券，占57.3%；其他還有受益者負擔金，占2.3%；城市規劃稅，占2.3%；都道府縣輔助金，占0.26%；一般城市預算占9.1%。

    現在，日本的公共事業也面臨著改革壓力，日本在2000年發布了“利用私人部門資金促進公共設施建設的法規”（2000年法律第117號），推動這一領域的市場化改革，目前私人投資（PFI）項目數量在不斷增加。項目建設主要是處理設施部分服務管理環節的外包，私人部門投資的項目還很少。

    （五）借鑒發達國家經驗改革的智利模式

    發展中國家的城市環境基礎設施領域改革目的主要是以引入資金，而且新建項目多，主要采用BOT項目融資模式和區域特許經營模式。

    智利在市場化改革中完善了相關法律和政策，為改革提供和建立了有關法律保障。智利在基礎設施私有化過程中將平等私有化與特許合同結合起來，允許環境基礎設施服務提供者用商業方式運作，提供有效的環境基礎設施服務。為了通過當地政府管理的社會服務系統解決貧困（低收入）者的困難，政府部門還制定了一些保障措施，包括為貧困者提供補貼，制定簡易付費方法，針對貧困者的社會福利方案等。

    智利采用了與英國類似的監管制度，將政策、監管與服務分離，成立獨立監管機構和基于績效評價的成本管理體系。智利在1997年的《水價法》中對監管機構的權力做了規定，包括不能歧視和劃分不同類別的用戶，通過水價達到全成本回收等。通過10多年的實踐，智利的做法取得了極大的成功：引入了私人資本投資，提高了管理水平，擴大了貧困者受益服務范圍。

    三、啟示與建議

    以上國家城市環境基礎設施領域改革的做法與經驗，給我們的啟示是：

    一是無論是采取什么樣的改革模式，各國都十分重視制度建設。各國為了改革建立比較完善的法律，或修訂相關法律，規范政府、企業和相關機構的權利和責任，規避可能出現的風險。還出臺相關的政策，如價格政策、監管政策、社會福利政策等，保證城市環保設施的正常運營。

    二是準備足夠的運行費用，保證設施的運營和維護。盡管各國的改革模式并不一樣，且發達國家在其發展過程中不斷調整城市環保設施的運營和管理模式，但從總體上看，環保設施的建設費用主要是城市政府支付，設施的運營和維護費用來自于“使用者付費”和政府補貼，各國補貼的比例差別較大。

    三是發揮政府的監管作用。雖然政府不再提供直接的服務，但并不等于政府就可以完全放手，將環保設施的建設和運營推向市場，而是進一步加強監管。從國際經驗看，多數國家明確各部門的責任，建立了專門的監管機構，對合同的執行、消費服務質量、水質安全、排污情況和企業的稅務情況實施全過程監督。

    四是發揮私人部門在城市環境基礎設施建設和運營中的作用。投資主體的多元化也可以彌補政府在城市環境基礎設施領域投資的不足。由于私人部門的參與運營，提高了環保設施的運營效率。此外，通過一些制度安排，使消費者能夠以較低的成本享受較高質量的服務。

    隨著市場經濟體制改革的推進和環境服務業的發展，我國從20世紀90年代末開始探索城市基礎設施建設與運營的市場化，取得不少進展，包括向政府以外的其他投資者開放市場，鼓勵多種經濟體參與建設和運營；吸收社會資金，建立多主體參與的投資建設機制；改革現有的政府建設、事業單位運營的模式，引入競爭機制，由企業進行商業化管理；建立合理的收費標準，向用戶征收污水和垃圾處理費。但也存在不少問題，包括法律法規不健全；投資總量不足，融資手段單一；政企不分，效率低下；收費不到位，難以保證設施的正常運行；監管亟待加強等。為此建議：

    （一）把握改革方向，澄清市場化改革的模糊認識

    從國際趨勢看，在城市環境基礎設施領域的改革趨勢是建立公共部門與私人部門的合作伙伴關系。對此，需要在兩個重要問題上統一認識：

    第一，不是城市環境基礎設施的所有環節都能市場化的，還有不能市場化的部分；在投資量需求大、公共物品屬性強的環節，完全市場化是不可行的；對于中小城鎮，由于其財政能力弱、投資環境差、規模經濟效益難以體現，環境服務業發展的難度相對較大。

    第二，慎用產權改革和項目融資方式。產權改革和項目融資可以解決資金短缺問題，但并不意味只要進行了產權改革就可以提高企業績效。股權轉讓和項目融資是引資的方法之一，但不是全部；政府和市場的金融創新也非常重要。中央政府需要在融資環節上為地方政府和企業創建環境，降低融資成本和風險。在財政可以支付的條件下，不能盲目進行股權融資和項目融資。提高效率是地方政府在城市環境基礎設施建設和運營中迫切需要解決的問題，應加快設施運營單位的企業化改制、健全企業所有權制度。

    （二）選擇適合我國國情的城市環保設施的運行模式

    在明確了改革的目的與方向、健全相關的法律法規和制度的基礎上，從國情出發，選擇合適的市場化改革模式。政府直接管理和服務模式及以社區為核心的環境基礎設施建設和運營模式，對于中國來說可能不太適合，而應該采取各種PPP模式，包括BOT、TOT，管理合同、特許經營等方式。

    在我國城市環境基礎設施改革過程中BOT模式已被廣泛應用，其中的一些問題需要引起重視，如要BOT項目融資和交易成本對項目現金流的影響、提高小規模BOT項目的投資效率、規范項目操作等問題進行深入研究和探索，要特別加強對項目風險控制，包括潛在風險。作為項目運作的實際參與者，地方政府應該加大對污水處理項目的風險識別和研究分析；作為項目的授權主體和監管主體，應根據具體情況建立相應的風險管理框架，對污水處理BOT項目的所有參與主體進行有效監管，以保證BOT項目的合法、有序和順利開展。

    （三）建立和完善相關政策，促進城市環境服務業的健康發展

    要進一步加快建立相關政策措施，主要包括以下幾個方面：

    1.應該修訂有關法規，在法律上確定城市公共服務商的非營利性質，改變營利性企業追求利潤最大化的價值導向。

    2.逐步完善污水和垃圾處理的收費政策。建立完善的垃圾收費體系，制定合理的收費辦法，提高征繳率。對于污水處理費，需基于“污染者付費”原則和節水要求，使“收費加補貼”與設施的運行成本相適應。

    3.建立完善監管體系，創新監管手段。在監管中要掌握好尺度，一視同仁，形成不同性質的企業之間的良好競爭環境，以促進企業的績效改進。在監管方法上，可以學習和借鑒其他國家已經實行的績效評價體系。

    4.加強對公眾的宣傳教育，建立有效的社會監督機制。在國外，公眾參與政策制定做得非常有效，有多種途徑保證公眾意愿的充分表達，有利于提高社會監督的效果。我國也要加強公眾對政府、企業行為的有效監督，如建立企業環境信息公開制度，使公眾有知情權。同時，在政策制定過程中要建立消費者意愿反饋機制，以提高政策實施后的效果。